10-3. [이슈와 논점] 대선 이후, 헌법개정과 선거제도 개혁의 전망과 과제_ 하승수

[이슈와 논점] 대선 이후, 헌법개정과 선거제도 개혁의 전망과 과제

 

 

하승수_변호사 

 

 

작년 12월 3일 내란으로 인한 정치적 혼란은 6월 3일 대통령 선거를 통해 일단락되었다. 그러나 앞으로의 정치 상황을 낙관할 수는 없다. 그 이유를 들면 이렇다.

첫째, 극우세력이 포함된 국민의힘은 내란 이후 치러진 대선임에도 불구하고 영남을 중심으로 한 지역적 기반을 유지했고, 41%가 넘는 득표를 했다. 이는 국민의힘으로 하여금 새로운 정권에 대한 반대와 비판만으로도 재기를 노릴 수 있다는 판단을 하게 만들 수 있다. 그리고 실제로도 그렇게 될 가능성을 배제할 수 없다.

둘째, 새로운 정권이 문재인 정권의 실패로부터 충분한 교훈을 얻을지가 미지수이다. 문재인 정권은 촛불의 힘으로 탄생한 정권임에도 불구하고 ‘민주당만의 정권’으로 안주했고, 헌법개정이나 선거제도 개혁과 같은 국가 시스템 개혁을 위해 전력을 기울이지 않았다. 그 결과 촛불을 들었던 시민들은 실망했고, 헌법개정도 무위로 돌아갔다. 문재인 정권은 검찰개혁조차도 제대로 하지 못하고 검찰총장 출신 대통령의 탄생이라는 어처구니없는 결과를 낳았다. 이런 일이 다시 반복되지 않으려면 여당이 된 민주당이 집권 초기부터 헌법개정과 선거제도 개혁, 검찰개혁과 사법개혁에 적극적으로 나서야 한다. 그러나 과연 그렇게 될지는 미지수이다.

상황이 이렇기에, 내란은 일단락되었지만 민주주의의 미래는 낙관할 수 없다. 오히려 냉철한 상황인식이 필요하다. 새로운 정권에게 막연한 기대를 걸어서는 안 된다. 특히 새로운 정권이 또다시 헌법개정이나 선거제도 개혁에 무관심ㆍ무책임한 태도를 보일 가능성도 배제해서는 안 된다.

대선 당시의 약속도 마냥 믿어서는 안 된다. 이번 대선을 앞두고 민주당과 ‘광장대선 연합정치 시민연대’, 조국혁신당, 진보당, 사회민주당, 기본소득당이 합의한 공동선언문에 결선투표제 도입, 의원 선거 시 비례성 확대, 국민참여형 개헌 추진이 담겨있지만, 그대로 될 것이라고 믿어서는 안 된다.

2022년 대선 직전에도 민주당이 의원총회에서 만장일치로 선거제도 개혁을 결의했지만, 그 후 약속을 지키지 않았다. 이런 종류의 약속은 이행이 강제되어야 하는 것이지, 약속한 사람의 선의에 맡길 일은 아니다. 

 

 

국가 차원의 노력과 함께 지역에서부터 힘을 모아 나가야

 

그러나 상황을 비관적으로만 보자는 것은 아니다. 냉철하게 보되, 길을 내야 한다. 결국 누구에게 기대하고 의존할 것이 아니라, 스스로 희망이 되고, 스스로 길을 내야한다. 이 글은 이를 위해서 두 가지를 제안하고자 한다.

첫째, 헌법개정과 선거제도 개혁이 물거품이 되지 않으려면, 민주당에게 추진 일정과 국민 참여 절차부터 정할 것을 요구해야 한다. 단순한 약속이 아니라 국회에서 법률을 통해서 일정과 절차를 확정할 것을 요구해야 한다. 일단은 여기에 가능한 모든 세력이 힘을 모아야 한다.

특히 2026년 지방선거 때 헌법개정 국민투표를 하려면 당장 올해 하반기부터 논의가 본격화되어야 한다. 물론 칼자루를 쥔 것은 여당인 민주당이다. 국민의힘이 논의에 참여하지 않고 방해할 가능성도 있다. 아무리 여론의 압박을 해도 먹히지 않을 가능성도 있다. 그래서 다른 노력도 동시에 필요하다.

둘째, 지역에서부터 헌법개정ㆍ정치개혁의 힘을 모아 나가야 한다. 이를 위해 각 지역에서 광범위한 연대 틀을 만들고, 지역에서부터 헌법개정 및 정치제도 개혁을 요구해야 한다. 또한 현재의 법제도 하에서도 지역 차원에서 할 수 있는 개혁 과제들은 요구하고 관철해 나가야 한다. 2026년 지방선거에 맞춰서 지역에서부터 조례와 예산을 혁신하고, 이권 카르텔과 기득권 카르텔을 타파하며, 지역정치를 개혁하고, 주민들의 삶을 위한 정책들이 현실화될 수 있도록 해야 한다. 이렇게 지역에서부터 힘을 모아 나가야 국가적으로도 헌법개정과 정치개혁을 위한 힘을 만들 수 있다.

또한 국가 차원에서 광범위한 연대를 형성하는 것에 당장 어려움이 있더라도, 지역에서는 가능할 수 있다. 특히 2026년에는 지방선거가 있기 때문에, 지역 차원에서는 연대의 필요성이 어차피 존재한다. 따라서 지역에서부터 헌법개정과 정치개혁의 흐름을 만들어 나가는 것은 필요한 일이기도 하고, 가능한 일이기도 하다. 또 한가지 고려할 점은, 2026년 지방선거와 동시에 헌법개정이나 선거제도 개혁이 일정 정도 이뤄진다고 해도, 그 내용은 불충분한 것이 될 가능성이 높다는 것이다. 즉 한번에 모든 것을 바꾸기가 어려울 것이다. 따라서 ‘단계적·연속적 개혁’이 현실적이다. 그런 점에서도 지역에서부터 출발하면서도 이후에 지속될 수 있는 연대 틀이 필요하다. 

 

 

개헌운동과 개헌정치를 구분할 필요

 

한편 개헌 운동과 개헌 정치를 구분하는 것이 필요하다. 헌법개정의 내용에 대해서는 다양한 의견이 있을 수 있다. 그런 의견들을 모아나가는 것이 개헌운동이 해야 할 일이다. 필자가 생각하는 개헌의 핵심을 2가지로 정리해 보면 아래와 같다. 

첫째, 1987년 마지막 헌법개정 이후 38년이 지나고 있다. 그동안 바뀐 시대적 상황, 인권의 진전, 정치제도 운영의 경험과 시행착오 등을 반영한 헌법개정을 더 이상 미룰 수 없다. 보다 민주적인 권력구조, 다양성이 보장되면서 유능하고 합리적인 정치, 지방분권과 지역회생, 국민참여의 확대와 기본권 강화, 사법부 등의 독립성 강화 등을 위해서는 헌법개정이 필수적이다.

둘째, 이번에 경험한 12. 3. 내란과 같은 사태가 재발하지 않도록 하기 위해서도 헌법개정이 필요하다. 국회의 계엄해제 결의가 있으면, 대통령의 계엄해제 공고가 없어도 자동으로 계엄이 해제되도록 해야 한다. 또한 내란죄는 대통령의 사면권 행사 대상에서 제외할 필요가 있다. 그래서 내란을 일으키면 평생 감옥에서 나오지 못하게 해야 한다. 그래야 다시는 이런 일이 발생하지 않을 수 있다. 또한 군대가 쿠데타에 동원되는 일을 막기 위해서는, 독일의 국방 옴부즈만처럼 군 내부의 권한 남용을 감시하고 군인의 인권을 보호하는 독립기구의 설치 근거를 헌법에 마련하는 것도 검토할 필요가 있다.

이런 필자의 의견 외에도 여러 의견이 있을 수 있다. 따라서 개헌 논의는 폭넓게 해야 한다. 개헌에 대한 국민들의 관심을 불러일으키기 위해서도 다양한 의견들이 나오고 토론될 수 있어야 한다. 그러나 개헌 운동과 개헌 정치는 구분될 필요가 있다. 개헌 운동은 폭넓게 하고 중·장기적인 전망도 가져야 하지만, 개헌의 정치는 현실이다. 특히 국회에서 재적의원 3분의 2 이상이 찬성하는 안이 만들어져야 하고, 국민투표를 거쳐야 개헌이 현실로 될 수 있다. 그런데 1987년 이후 지금까지 재적의원 3분의 2 이상이 찬성하는 개헌안이 단 한 번도 나온 적이 없는 것이 현실이다.

 

 

국회만의 논의로는 안 되고 단계적·연속적 개헌으로 가야

 

그동안의 경험을 보면, 정치권 내부적으로는 개헌의 동력이 많지 않은 것이 현실이다. 개헌에 대해 잠깐 관심이 있어 보이다가도 단기적인 정치 상황에 의해 개헌의 동력이 급격하게 사라지는 일들이 반복됐다. 2016년 박근혜 전 대통령 탄핵소추 이후의 상황도 그랬다. 필자가 보기에는, 그 때가 1987년 이후 가장 개헌이 성사될 가능성이 높았던 때이다. 국정농단이 드러나면서 ‘이게 나라냐?’라는 국민적 분노가 들끓었고, 그것이 자연스럽게 개헌논의로 이어졌던 것이다.

그래서 2016년 12월 19일 국회에 헌법개정특별위원회가 구성되었다. 그러나 이 특별위원회는 1년 동안 활동하면서 아무런 합의안도 도출하지 못하고 끝났다. 당시에 외부에서 참여한 자문위원들이 자문위원회 보고서만 냈을 뿐이다. 이런 것이 개헌 정치의 현실이고, 한국 정치의 현실이다. 이 속에서 실질적인 성과를 내려면, 지혜와 전략이 필요하다.

가장 우선되어야 할 것은 국회만의 논의구조를 깨는 것이다. 주권자인 국민들이 참여할 공간을 만들어야 한다. 그래야 개헌의 성사가능성이 높아진다. 그동안의 경험을 보면, 국회의원으로만 구성된 회의체에서는 개헌안 초안을 도출하는 것조차 어려웠다.

다만, 그렇다고 해서 국회의원을 배제하고 개헌 논의를 하자는 것도 현실적이지 않다. 그래서 시민사회와 정당이 공동으로 참여하는 민(民)-정(政) 협의체 방식을 추진할 필요가 있다. 이런 협의체는 국회 내에 임시특별기구 형식으로 설치할 수 있을 것이다. 그리고 이 협의체가 주관해서 국민들의 의견을 수렴하는 과정을 밟자는 것이다.

이런 협의체가 꼭 필요한 이유 중에 하나는, 정치권의 상황에 흔들리지 않고 개헌 동력을 유지하기 위해서이다. 한국 정치처럼 하루하루 이슈가 바뀌고, 거대정당들이 단기적인 이해관계에 민감한 상황에서 국회에서의 개헌 논의는 하루아침에 동력을 상실할 수 있다. 그래서 개헌의 동력을 유지하려면, 시민사회가 참여하는 개헌 추진 기구가 필요하다는 것이다.

한편 개헌은 단계적.연속적인 과정을 거칠 수밖에 없다. 최근 이뤄진 성공적인 헌법개혁의 사례를 보더라도 단계적ㆍ연속적 개헌이 현실적이고 바람직해 보인다. 대표적으로 핀란드의 경우 1988년부터 2012년까지 여러 차례의 헌법개혁을 통해서 권력을 분산하고, 대통령 직선제와 결선투표제를 도입했으며, 기본권 조항을 강화했다. 또한 5만 명 이상의 핀란드 유권자들이 서명하면 법률안을 발의할 수 있는 국민발안제도를 도입했다.

 

 

개헌 일정과 절차부터 입법화해야

 

위와 같은 점들을 종합적으로 고려하면, 대선 직후인 지금 시점에 여당이 된 민주당에게 요구해야 할 것은 헌법 개정의 절차와 일정부터 정하는 것이다. 이를 국회에서 결의안 형태로 통과시킬 수도 있겠지만, 그것보다는 더 큰 구속력을 부여하려면 법률의 형태로 제정하는 것이 바람직하다.

그럼으로써 국민들에게 약속을 할 뿐만 아니라, 정당과 국회의원들이 스스로에게도 약속을 하게 만드는 것이다. 그리고 개헌을 추진할 수 있는 체계와 기구, 인력, 예산을 법률을 통해서 확보하고 운영할 수 있도록 하자는 것이다. 그래서 ‘가칭) 헌법개정 및 정치개혁 추진 일정과 절차에 관한 법률’을 제안한다. 이런 법률이 가지는 효과는 아래와 같다.

첫째, 일정과 절차를 법률 수준에서 정함으로써, 개헌의 동력이 유지될 수 있다. 지금까지의 경험을 보면, 단기적인 정치 상황에 따라 개헌의 동력이 급격하게 위축되는 경우도 있었다. 또한 국정감사나 예산안 심의같은 일정을 핑계로 개헌 논의가 흐지부지될 가능성도 있다. 따라서 책임 있는 개헌논의를 위해서는 개헌안 작성의 일정과 절차부터 법률로 못박을 필요가 있다.

특히 언제까지 헌법 개정안을 작성한다는 시한을 못 박아야 책임있게 추진될 수 있다. 구체적으로는 내년 지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 할 수 있도록 목표를 잡​고 추진해야 한다. 2028년 총선과 동시 개헌은 현실적으로 어렵다. 총선이 다가오면 거대 정당 간의 정쟁은 격화될 수밖에 없다. 그리고 차기 대통령의 임기 3년차가 되면 ‘정권에 대한 중간평가’ 성격의 총선이 될 수밖에 없다. 그런데 그런 성격의 총선을 앞두고 여ㆍ야간에 헌법개정안을 합의한다는 것은 어려운 일이다. 결국 2026년 지방선거까지가 개헌 및 정치개혁을 할 수 있는 적기이다.

둘째, 법률이 있어야 필요한 예산과 인력을 확보할 수 있고, 추진체계도 만들 수 있다. 무엇보다도 헌법 개정안을 작성하는 과정에서 국민들의 참여를 보장할 수 있다. 현행 헌법에 개헌 절차에 관한 규정은 있지만, 헌법개정안을 만드는 과정에서 국민들이 참여할 수 있는 절차는 없다.

최종적으로는 국민투표를 하게 되어 있지만, 헌법 개정안이 다 만들어진 후에 찬-반 투표에 붙이는 것만으로는 국민참여가 제대로 보장되었다고 할 수 없다. 헌법 개정안을 작성하는 과정에서부터 국민들의 의견이 수렴되어야 한다. 의견이 엇갈리는 쟁점에 대해서는 국민들도 충분한 정보를 제공받고 토론에 참여할 수 있어야 한다.

이런 토론의 자리는 전국 곳곳에서 만들어져야 하고, 오프라인-온라인에서 만들어져야 한다. 지방분권과 지역위기 극복도 개헌의 중요한 의제인 것을 생각하면, 대도시만이 아니라 농촌과 중소도시에서도 토론이 진행될 수 있어야 한다.

또한 개헌 과정에서 추첨으로 뽑힌 시민들이 참여해서 쟁점에 대해 토론하는 ‘시민의회’ 방식1)도 시도될 수 있다. 이런 절차가 체계적으로 추진될 수 있으려면 법률이 필요할 수밖에 없다.

 

 

헌법개정과 선거제도 개혁 등 정치개혁은 동시에 논의되어야 

 

한편 헌법개정과 맞물려 있는 선거제도 등 정치제도 개혁 논의도 동시에 병행할 필요가 있다. 개헌의 핵심이라고 할 수 있는 권력구조 문제를 논의하기 위해서는 향후 국회의 모습에 대한 예측이 가능해야 하고, 그것은 결국 선거제도의 문제로 귀결되기 때문이다.

이후의 국회가 정책을 중심으로 정당 간에 연합정치가 가능한 구조가 될지, 아니면 지금까지처럼 거대양당 중심으로 정치적 대립을 반복하는 구조가 될 것인지에 따라 권력구조에 대한 논의도 달라질 수밖에 없다.

또한 결선투표제도 지방선거에서부터 도입을 할 수도 있고, 지방의회 선거의 비례성(표의 등가성)을 개선하기 위한 논의도 필요하다. 따라서 개헌의 성사를 위해서도 선거제도 개혁에 관한 합의가 동시에 이뤄지는 것이 바람직하다. 선거제도 개혁을 통해 정책을 중심으로 경쟁하고 협력하는 정치구조를 만드는 데 합의가 되면, 개헌 논의도 쉽게 풀릴 수 있다. 표의 등가성을 보장하고, 특정 지역에서의 지역일당지배 체제를 타파하며, ‘소멸’위기에 놓은 지역을 살리는데 도움이 될 수 있는 선거제도 개혁의 대안은 여럿 존재하지만2), 일단은 이런 방향의 개혁을 추진하기로 하는 정치적 합의가 선행되어야 한다.

그리고 선거제도와 연관해서 정당제도, 정치자금 제도, 국회 운영제도(교섭단체 요건 등) 등도 논의가 필요할 수 있다. 그런 점까지 감안한다면, 헌법개정에 국한될 것이 아니라 ‘헌법개정과 정치제도 개혁의 일정과 절차에 관한 법률’같은 포괄적인 형태로 입법화를 하는 것이 바람직하다. 

위와 같은 문제의식을 담아서 지금 필요한 법률안의 골자와 주요 일정을 제시하면 아래와 같다.

 

 

 

1> 제목 : 헌법개정 및 정치제도 개혁의 일정 및 절차에 관한 법률   2> 목적 : 헌법개정 및 선거제도 등 정치제도 개혁의 일정과 절차를 법률로 명시함으로써 정치권에 책무를 부여 3> 일정 - 개헌 국민투표를 2026년 지방선거와 동시에 실시하는 것을 목표로 추진. 개헌 일정을 아래와 같이 명시. 선거법은 헌법개정안 발의와 함께 통과시키는 것을 목표로 함. - 2025년 연말까지 범국민 의견수렴 절차 진행 - 2026년 3월 국회에서 헌법 개정안 발의 + 선거법 개정안 통과. 개헌안은 공고(20일 이상 공고) - 2026년 5월 헌법개정안 국회 의결(재적의원 3분의2 이상 찬성) - 2026년 6월 3일 지방선거와 동시 국민투표 4> 추진기구 : 범국민헌법개정 및 정치개혁 추진 협의회 구성 - 협의회는 여,야,시민사회,학계 참여(4자 구성)로 구성 - 협의회는 국회 산하에 두는 임시 특별기구 성격. 사무국도 설치. 추진에 필요한 예산도 확보 - 협의회는 구성되는 날부터 헌법개정안 발의시점까지 활동 - 협의회가 구체적인 시민참여의 과정을 설계. 법률에서 너무 구체적인 방식까지 담는 것보다는 협의회에서 일정한 유연성을 가지고 논의해서 확정하는 것이 현실적. 협의회가 헌법개정 및 정치제도 개혁방안에 관한 전국 순회 공론화, 시민의회 방식의 연속 쟁점 토론회, 범 국민 공론조사 등을 실시하고, 그것을 바탕으로 헌법개정안 초안 작성   5> 헌법개정안 작성 절차 - 범국민 협의회가 범국민 의견수렴 결과를 바탕으로 2025년 12월까지 헌법개정안 초안 및 정치제도 개혁안 초안을 국회에 송부(쟁점에 대해서는 복수안 제시도 가능) - 2026년 3월까지 국회는 특별위원회를 구성하여 협의회의 초안을 바탕으로 최종 발의할 헌법개정안을 작성하여 발의. 동시에 선거법 개정안 등 정치관계법 개정안 통과​​

​

​​​​​​​ 

​지역 차원에서 개헌ㆍ정치개혁을 요구하는 연대운동이 일어나야 

 

중앙정치 차원에서 헌법개정ㆍ정치개혁의 일정 및 국민참여 절차를 확정할 것을 요구하더라도, 그 요구가 관철될 지는 미지수이다. 따라서 각 지역에서 헌법개정과 정치개혁을 요구하는 목소리와 활동이 터져 나올 필요가 있다. 특히 2026년 지방선거를 앞두고 있기 때문에, 지역에서는 지역정치의 개혁을 요구하는 활동과 병행될 필요가 있다.

다시 말해 각 지역에서, 한편으로는 국가 차원의 헌법개정과 정치개혁을 요구하면서, 다른 한편으로는 지역정치의 개혁을 요구하고 구체적인 대안까지 제시하는 활동을 해 나가는 것이다. 대안은 조례 제ㆍ개정과 예산개혁, 주민들의 삶에 도움이 되는정책 등으로 나타날 수 있을 것이다. 그 과정에서 기득권화된 지역의 정치ㆍ행정을 비판하고 감시하는 활동도 필요할 것이다. 이런 움직임이 조만간에 전국 곳곳에서 가시화될 것을 기대해 본다.​