14-3[통합돌봄정책 특집 2] 시행중인 통합돌봄 모델

시행중인 통합돌봄 모델

 

김 수 림 _연구원

 

1. 시범사업 지자체 통합돌봄

 

1) 노인 의료–돌봄 통합지원 시범사업의 기본 구조

 

설명하는 7개 지자체는 모두 보건복지부의 「노인 의료–돌봄 통합지원 시범사업」(예 산지원형, 2023~2025)에 참여하였다. 이 시범사업은 지역 노인의 욕구에 맞춘 의 료ㆍ요양ㆍ돌봄 통합지원을 목표로 하며, 전국 공통의 업무 프로세스를 적용했다.

 

<그림 1>의 업무절차는 단순히 대상자 선정과 서비스 제공 과정에 그치지 않고, 시 범사업의 운영철학과 핵심 구조를 반영하고 있다.

 

① 대상자 선제 발굴

돌봄필요도가 높은 대상자를 적극 발굴하는 구조로, 읍면동 상담뿐 아니라 보건 소ㆍ건보공단 지사ㆍ복지관 등 통합안내창구 활용, 공단 빅데이터 기반 고위험군 발굴을 포함한다.

 

② 공동 필요도조사

지자체–건보공단이 공동으로 필요도조사를 실시하고, 복합욕구가 있는 경우 두 기 관이 함께 방문조사를 진행해 의료ㆍ돌봄 욕구를 통합적으로 판단한다.

 

③ 통합지원회의 기반 계획 수립

지자체, 건보공단, 보건소, 치매안심센터, 노인복지관 등이 참여하는 정례 통합지원 회의를 통해 통합지원계획을 공동 수립하는 체계다.

 

④ 통합정보시스템 공동 운영 및 모니터링

조사–계획–회의–모니터링 전 과정을 통합정보시스템에서 공동 관리한다. 서비스 제 공기관은 자체 기록 유지하되, 연계 정보는 시범사업 시스템에서 공유한다. 일정 주 기(3개월)로 적절한 의료ㆍ요양ㆍ돌봄서비스 제공 여부 및 대상자 상태변화 체크, 필요시 지원계획 변경한다.

 

이 구조는 시범사업 참여 지자체의 공통 기반 모델이며, [표 2]의 7개 지자체는 이를 토대로 지역 특성을 반영한 고유 모델을 구축해 온 사례다.

 

2) 예산지원형ㆍ기술지원형 시범사업

 

문재인 정부, 보건복지부는 2019년부터 약 4년간 16개 지자체를 대상으로 지역사 회 통합돌봄 선도사업을 추진하였다. 노인 분야에는 광주 서구, 경기 부천ㆍ안 산ㆍ남양주, 충남 천안ㆍ청양, 전북 전주, 경남 김해, 전남 순천, 제주 서귀포, 부산 진구ㆍ북구, 충북 진천이 참여했다. 이후 윤석열 정부에서도 ‘커뮤니티케어 실현’을 국정과제로 유지하면서, 보건복지부 와 국민건강보험공단은 2022년 4회의 정책포럼을 통해 선도사업의 개선 방향을 정 리하고, 2023년 8월부터 12개 지자체(광주 서구ㆍ북구, 대전 대덕ㆍ유성, 부천ㆍ안 산, 진천, 천안, 전주, 여수, 의성, 김해)를 대상으로 2단계 시범사업을 시행했다.

 

① 예산지원형 시범사업(12개 시군구)

예산지원형 시범사업은 지역 노인을 대상으로 의료ㆍ돌봄 자원 연계 인프라 구축에 중점을 둔 시범사업으로, 틈새 서비스 발굴 및 통합지원 실행을 위해 국비 예산(지방 비 50% 매칭)이 지원되었으며, 실제 서비스 제공, 사례관리, 운영성과 창출까지 포 함하는 현장 중심 심층모형이다.

 

이 중 광주 서구, 부천ㆍ안산, 진천, 천안, 전주, 김해는 선도ㆍ시범사업 모두에 참여 한 지자체로, 가장 긴 기간 동안 통합돌봄 체계를 구축ㆍ고도화해 온 지역이다.

 

② 기술지원형 시범사업(217개 시군구)

2024~2025년에는 예산지원형(12개) 외에 기술지원형 시범사업(217개)이 대규모 로 확산되며, 총 229개 지자체가 의료ㆍ돌봄 통합지원 체계 구축을 위한 준비 단계 에 진입하였다.

 

기술지원형 시범사업은 「지역돌봄 통합지원법」 전국 시행(’26.3.27.)에 앞서 지자체 가 통합돌봄 표준모형을 실습ㆍ적용해보는 준비단계 사업이다. 예산지원형과 달리 사업비 직접지원이 없다. 대신 의료ㆍ돌봄 연계 체계 구축을 위한 교육ㆍ컨설팅 중 심 기술지원이 제공되었다. 또한 조직ㆍ전담체계 확보, 통합정보시스템 활용 등 제 도ㆍ기술 기반 조성에 중점 두었다.

 

유관 의료ㆍ돌봄 시범사업 우선 선정, 표준모형 적용 경험 등 간접적 지원 방식을 포 함하며, 서비스 제공보다는 운영체계 학습ㆍ표준화가 목적이었다. 전국 확산을 대비 한 준비형ㆍ기반구축형 모델로 자리했다고 평가한다.

3) 7개 선도 및 시범사업 지자체 통합돌봄 모델 비교 분석

 

보건복지부는 지역 특화형 통합돌봄 서비스 확산을 위해 총 620억 원의 국비를 전 국 229개 시군구에 지원하였다. 지원 규모는 고령화율, 의료취약지 여부, 노인 인구 규모 등을 고려해 10억ㆍ8억ㆍ4억 원으로 차등 배분되었다. 이와 함께 지방정부를 대상으로 통합돌봄 지역특화서비스 모델을 제시하고, 229개 시군구를 대상으로 총 908건의 지역 특화 사업에 대한 협의를 완료하였다(2025.11.30.).

 

지역 특화 사업의 유형을 보면 방문의료 69건, 퇴원연계 160건, 일상생활 지원 465 건, 주거환경 개선 150건, 케어안심주택 64건 등으로, 의료ㆍ돌봄ㆍ주거를 포괄하 는 통합적 접근이 시도되었다. 이는 통합돌봄이 단일 서비스 확충이 아니라, 지역 여 건에 따른 복합 서비스 결합 방식으로 설계되고 있음을 보여준다.

 

시범사업 성과평가 결과에서는 유의미한 돌봄 성과가 확인되었다. 대조군과 비교할 때, 참여군의 요양병원 입원율은 5.2%로 대조군(12.5%) 대비 크게 낮았으며, 요양 시설 입소율 역시 참여군 1.8%, 대조군 12.7%로 현저한 감소 효과를 보였다. 또한 의료ㆍ요양비용 절감 효과에 대해 참여자의 69.8%가 감소를 체감했다고 응답하였 다.

 

구체적으로는 2024년 기준 참여군의 건강보험 및 장기요양보험 비용이 대조군 대 비 평균 41만 원 감소한 것으로 나타났으며, 특히 퇴원환자의 경우에는 1인당 평균 152만 원의 비용 절감 효과가 확인되었다(건강보험연구원, 2024). 이러한 결과는 통합돌봄이 의료 이용 행태와 장기요양 진입에 실질적인 영향을 미칠 수 있음을 시 사한다.

 

① 2025년 통합돌봄 성과대회 결과2)의 의미

보건복지부는 2026년 3월 시행 예정인 「돌봄통합지원법」의 본사업 준비를 위해 2025년 12월 「의료ㆍ요양ㆍ돌봄 통합지원 성과대회」를 개최하였다. 주목할 점은 본 글의 비교대상 7개 지자체 다수가 최우수ㆍ우수 지자체로 선정되었다는 점이다. 이는 이들 모델이 단순 참여를 넘어, 중앙정부가 공식적으로 전국 확산 가능성을 인 정한 핵심 모형임을 의미한다.

 

② 7개 지자체 비교분석의 필요성

이들 지자체는 공통된 시범사업 구조(발굴–필요도조사–통합지원회의–사례관리)를 기반으로 하면서도 지역 보건의료 인프라, 복지 자원, 주민 수요, 행정 구조에 따라 각기 다른 발전 경로를 보인다.

 

특히 부천, 진천, 서구, 전주, 김해, 안산 등은 2025년 공식 성과평가에서 높은 평가 를 받았으며, 지역책임 기반 통합돌봄 체계를 선도적으로 구축하였다.

 

아래 표는 7개 지자체의 통합돌봄 모델을 비교한 것으로 시범사업 공통 구조를 기반 으로 지역별 특화전략을 정리했다.

 

 

[표 1]의 7개 지자체는 모두 선도사업–시범사업을 거치며 지역책임 기반 전달체계 를 구축한 지역이다. 공공의료 연계, 재택의료, 주거지원, 퇴원지원 등 핵심 기능에서 공공성ㆍ책임성ㆍ통합성 강화 경향이 두드러진다.

 

각 지자체의 특징은 다음과 같다.

 

△광주 서구는 전국 최초로 통합돌봄국 설치, 24시간 통합콜 운영, 스마트돌봄정보 센터 구축 등 공공의료돌봄 모델을 확립함. 서구 모델은 이후 광주광역시 전체의 ‘광주다움 통합돌봄’으로 확장되며, 기초지자 체 성과가 광역정책으로 연결된 대표 사례로 평가됨.

 

△경기 부천과 안산은 민ㆍ관ㆍ의료ㆍ주거 인프라를 총동원한 대규모 지역 협력체 계 구축이 특징임. 의료다학제, 재택의료ㆍ방문의료 활성화, 지역케어회의 고도화 등을 중심으로 통합 돌봄 실천력을 높여온 지역임.

 

△진천은 농촌형 모델로서 돌봄스테이션을 통한 퇴원 즉시 개입, 치유농업 기반 케 어팜 운영 등 특화전략을 발전시킴. 이러한 접근은 장기요양 진입률을 낮추는 구조적 성과로 이어짐.

 

△천안은 공공의료기관(천안의료원)을 중심으로 방문간호ㆍ가정간호 연계 모델을 강화해왔으며, 통합돌봄센터 개소를 통해 재가돌봄과 커뮤니티 거점을 결합한 거점 기반 모델로 전환 중임.

 

△전주시는 3단계 건강–의료 안전망, ICT 통합지원 플랫폼 등 정보화 기반 통합돌 봄 고도화 모델을 구축함. 시니어설문조사단, 생애말기 길동무 사업, 전문은퇴인력 통합돌봄 서포터즈 등 주민 참여형 활동 구조가 큰 특징임.

 

△김해시는 케어안심주택(가야이음채), 중간집, ICT 기반 건강돌봄센터 등 고령친 화 주거–돌봄 특화사업을 발전시켜 주거지원 분야에서 선도성을 확보함.

 

종합하면, 이들 7개 지역은 △공공주도성 강화, △지역자원 통합 기반 구축, △재택 의료–방문의료 확장, △주거ㆍ퇴원지원 기능 내재화, △정보화 기반 관리체계 고도 화 등의 공통된 발전 방향을 보인다.

 

이러한 모델들은 지역통합돌봄을 제도화하는 과정에서 지방정부의 역할, 지역 인프 라 활용 방식, 주민 기반 참여 구조, 통합사례관리의 작동 방식을 구체적으로 보여주 는 사례로서 정책적 의미가 크다.

 

 

2. 서울형 통합돌봄 서비스

 

1) 형성 배경과 시범사업 개요

 

서울형 통합돌봄 서비스를 별도로 살펴보는 이유는 서울특별시가 재정 여력이 높은 광역지자체로서 중앙정부가 추진한 통합돌봄 선도사업이나 예산지원형 시범사업에 참여하지 않고, 독자적인 경로를 통해 통합돌봄 체계를 구축ㆍ운영해 왔기 때문이다. 서울시는 기존 복지정책과 보건정책을 통해 축적해 온 제도 경험과 행정 인프라를 바 탕으로, 중앙정부 시범사업과는 다른 방식의 통합돌봄 전달체계를 설계해 왔다.

 

서울시는 2024년 12월 「서울시 통합돌봄지원센터 시범사업 실행계획서」를 수립하 고, 2025년 2월 은평구, 서대문구, 동대문구, 성동구, 광진구, 관악구, 금천구 총 7 개 자치구를 통합돌봄지원센터 시범사업 운영 자치구로 선정하였다. 선정된 자치구 는 준비 과정을 거쳐 2025년 5월부터 사업을 본격적으로 운영하고 있으며, 각 자치 구는 지역 특성과 기존 돌봄 인프라를 반영한 다양한 특화사업을 중심으로 시범사업 을 추진하였다.

 

서울형 통합돌봄 시범사업은 중앙정부가 제시한 표준적인 통합돌봄 개념을 참고하 되, 자치구별로 기존 제도와 조직을 활용해 서로 다른 운영 방식을 실험하는 형태로 전개되고 있다. 이 과정에서 성과대회 대상 자치구로 선정된 성동구를 비롯해 일부 자치구에서는 의료와 돌봄의 연계(관악), 주거자원과 돌봄서비스의 결합(금천) 등에 서 비교적 뚜렷한 성과가 확인되고 있다.

 

2) 서울형 통합돌봄 모델: 기존 공공돌봄 제도의 재구성과 한계

 

서울시는 복지실을 중심으로 한 동행센터와 돌봄SOS3), 시민건강국을 중심으로 한 건강돌봄 사업, 시립병원 네트워크 등 공공 돌봄 제도를 장기간 운영해 왔다. 서울형 통합돌봄은 이러한 기존 제도를 단절적으로 유지하는 방식이 아니라, 제도 간 역할 과 기능을 조정하고 연계함으로써 통합돌봄 전달체계를 형성해 가는 과정으로 이해 할 수 있다.

 

 

표 2은 서울시가 현재 운영 중인 주요 공공돌봄 제도를 전달체계, 대상자 특성, 서비 스 성격에 따라 비교한 것이다. 이 제도들은 출발 배경과 운영 주체는 다르지만, 공 공이 직접 책임지고 운영한다는 점에서 공통적인 성격을 가진다.

 

동행센터와 돌봄SOS는 서울 전 지역 동주민센터를 기반으로 운영되는 생활권 돌봄 창구로서 시민 접근성이 매우 높다. 현재 두 제도의 전담 인력은 개편을 거쳐 자치구 단위의 ‘통합돌봄관리사’(총 3,142명)로 재편되었으며, 생활권 단위에서 돌봄 수요 를 포착하고 초기 대응을 수행하는 핵심 인력 기반으로 기능하고 있다.

 

반면, 시민건강국이 운영하는 어르신 건강동행사업과 시립병원 건강돌봄 네트워크 는 의료진이 직접 참여하는 다학제 돌봄을 통해 퇴원환자와 의료취약계층을 대상으 로 보다 전문적인 보건ㆍ의료 서비스를 제공해 왔다. 이는 서울시가 복지 중심 돌봄 과 의료 중심 돌봄을 각각 공공 영역 안에서 축적해 온 경험을 동시에 보유하고 있음 을 보여준다.

 

이러한 사례는 통합돌봄이 새로운 제도를 일괄적으로 도입하는 방식이 아니라, 기존 공공 돌봄 제도를 재배치하고 연계함으로써 구현될 수 있음을 시사한다. 서울형 통 합돌봄 시범사업은 이러한 제도적 축적을 토대로 출발하고 있다.

 

서울시는 초고령사회에 대응하여 동주민센터 방문간호사를 중심으로 한 허약 예방 관리와, 퇴원 이후 집중 관리가 필요한 대상자를 건강장수센터로 연계하는 방식으로 예방–회복–일상 유지를 잇는 연속적 관리 모델을 실험하고 있다.

 

 

서울시는 2026년 「돌봄통합지원법」 전면 시행 이후 지역사회 기반 통합돌봄 체계 로 정착시키는 것을 목표로 하고 있다. 다만 서울형 통합돌봄 모델은 기존 공공 돌봄 인프라의 유지와 자치구별 행정 역량에 크게 의존하는 구조라는 한계를 지닌다. 동 주민센터 기반 전달체계와 보건의료 영역의 다학제 인력이 안정적으로 유지ㆍ강화 되지 않을 경우, 제도 간 연계는 실질적 통합보다는 형식적 협력에 머물 가능성이 있 다. 특히 자치구 간 재정 여건과 행정 역량의 차이는 통합돌봄의 내용과 수준이 기초 단위마다 달라지는 불균형으로 이어질 위험이 있다.

 

또한 서울형 통합돌봄은 전달체계와 서비스에 비해, 실제 돌봄을 수행하는 인력의 고용 안정성과 노동조건 개선에 대한 제도적 접근이 충분히 제시되지 않고 있다. 요 양보호사, 돌봄매니저, 생활지원사 등 핵심 돌봄 인력은 여전히 민간 기관을 통해 채 용ㆍ관리되는 구조가 유지되고 있으며, 이는 공공 주도의 통합돌봄 체계와 인력 운 영 구조 간의 괴리를 드러낸다.

 

통합돌봄이 공공 책임 하에 운영되는 제도임을 감안할 때, 돌봄 인력의 고용 안정과 처우 개선은 서비스 질과 지속가능성을 좌우하는 핵심 요소임에도 불구하고 정책 설 계에서 후순위로 다뤄지고 있다.

 

이러한 점에서 서울형 통합돌봄의 경험은 지속적인 통합돌봄이 되려면 단순히 제도 와 조직을 재배치하는 문제가 아니라, ‘공공 돌봄 인력을 어떻게 확보하고 유지할 것 인가’와 직결되어 있음을 고민하게 한다. 현재와 같이 민간 제공 구조에 의존하면서 행정적 조정만을 강화하는 방식은 통합돌봄의 공공성을 제한할 가능성이 있다.

 

향후 통합돌봄이 보편적 지역사회 돌봄 체계로 정착하기 위해서는, 서비스 전달체계 의 정비와 더불어 돌봄 노동을 담당하는 인력의 고용 구조와 노동조건, 교육 및 관리 에 대한 공공적 제도 재설계가 병행될 필요가 있다. 이는 돌봄의 질을 안정적으로 유 지하고, 통합돌봄 정책이 장기적으로 작동하기 위한 필수 조건으로 본다.

 

 

1) 보건복지부, 전국 229개 지자체 시범사업 참여 내년 통합돌봄 성공적 실행 준비 박차, 25.9.2.

2) 보건복지부, 지자체가 주도한 통합돌봄 성과, 내년 제도 시행 앞두고 전국 확산 가속, 25.12.05

3) 동행센터와 돌봄SOS는 2015년 7월 성북구ㆍ성동구ㆍ도봉구ㆍ금천구 4개 자치구 61개 동에서 시작된 ‘찾아가는 동주민센터’를 기반 으로 형성된 생활권 복지전달체계이다. 이후 2022년 10월 ‘동행센터’로 개편되며, 복지플래너가 위기가구를 중심으로 관리하는 생활 권 돌봄 창구로 기능하고 있다.

 

참고문헌

• 유애정 외. (2024). 「지자체 본청 담당자의 노인 의료–돌봄 통합지원 시범사업 참여경험에 관한 연구」. 『한국지역사회복지학』, 89(2), 113–135.

• 보건복지부. (2025.12.05). 「지자체가 주도한 통합돌봄 성과, 내년 제도 시행 앞두고 전국 확산 가속」.

• 송해란. (2025). 「통합돌봄 관련 서울시 공공돌봄 제도의 분석」. 『서울시복지재단 복지브리프』, 2025, Vol. 10.

• 서울특별시 시민건강국 건강관리과. (2025.12.18). 「병원 대신 동네에서… 서울시, 어르신 통합 건강 관리 강화」.